乡村振兴系列报道之四 ：乡村产业发展用地的政策解读及案例解析！
发布时间：
2024-08-30
政策+案例
乡村旅游作为一种农业和旅游的结合体，其发生、发展的整个过程，必然与农村土地资源有着无法割舍的关系，从某种意义上说，土地资源是乡村旅游开发的根基,离开了土地，乡村旅游就无从谈起。乡村旅游作为一种综合性的产业，其开发过程中，必然涉及到农户土地的征用和流转。
从精准识别和改革创新上，保障乡村旅游用地的有效供给
我国乡村旅游发展中用地供给紧张或不足已经成为普遍问题，但也存在个别地方和个别项目虚张声势、拿而不用、无疾而终的不实需求，无形中加大了供给问题的严重性。因此，要从精准识别和改革创新两个方面来保障乡村旅游用地的有效供给。
在精准识别方面，要开展乡村旅游用地需求的基础调查，建立严格的旅游项目用地审查制度和开发经营的跟踪监管制度，以保证乡村旅游用地，尤其是建设用地真正落实在乡村旅游产业发展上，服务农业农村现代化，保障乡村旅游用地供给的有效性。
在改革创新方面，创新是缓解大众旅游时代乡村旅游发展用地矛盾的关键途径。快速城市化和工业化背景下，我国经济发展的土地资源相当有限，因此，为满足乡村旅游业发展的用地需求，增加旅游产业规模，必须改革用地制度、创新供地方式，盘活存量、拓展增量。
01
政策解读
乡村产业发展用地合规途径
乡村振兴，关键是产业要振兴。只有加快发展乡村产业，实现乡村产业振兴，才能更好地推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。中共中央、国务院对外发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，为乡村产业发展用地指明了合规途径。
守住底线
在《意见》基本原则中，与农旅项目相关的还是土地问题：坚持守住底线、防范风险。正确处理改革发展稳定关系，在推进体制机制破旧立新过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。看到这里，大多数人可能会觉得农旅项目是不是未来就没法发展了，农地上不能建设施了，何谈一二三产融合？其实不然，《意见》对未来土地的使用和放宽，其实在这次《意见》里已经说得很清楚。
人尽其才
首先，我们要明白城乡要素合理配置的核心，那就是：促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。
一、维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。
二、建立城市人才入乡激励机制。吸引各类人才返乡入乡创业。重点提到引导规划、建筑、园林等设计人员入乡。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。
地尽其用
一、改革完善农村承包地制度
完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。土地活用，才能真正的带动农业产业化发展。
二、稳慎改革农村宅基地制度
加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。
这一条非常重要：放活宅基地使用权和盘活闲置房屋，毫无疑问为将来乡村振兴过程中，新业态的导入留出了足够的空间。此外，《意见》还提到：允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。
三、建立集体经营性建设用地入市制度
在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。
这是此次文件的一大政策突破，过去宅基地虽然也被视作集体建设用地，但并不被看作集体经营性建设用地，不能直接入市。这一政策会极大增加村集体在集体经营性建设用地入市过程中的灵活性和主动权。但要满足有偿退出、农民自愿的条件，还涉及村庄所处的规划要求和空间位置，决定了这些闲置宅基地能否转为集体经营性建设用地，以及转化的价值。
02
案例解读
乡村产业发展用地实操经验
从政策来看，国家对将来土地的整体规划和农旅项目发展、升级，开了一个口子。对于农旅项目及乡村旅游项目开发经营的人来说，如何在新的一轮土地整体利用规划中，明确投资目标，找到合规的出路才是既符合政策又保证长久效益的明智做法。
如何善用“经营性建设用地”
现有政策下，集体建设用地是发展休闲农林业和乡村文化旅游康养项目的重要用地形式。2014年，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。全国有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区作为最早参与试点的城市，积累了较为成熟的入市实践经验。
案例：战旗村
这是成都周边一个普通的村子，全村1704口人，1930亩土地。2007年，村里开始了“资源换资本”的方式开始发展，现在战旗村经济总产值近3亿元，集体资产达到5700万元。（数据来源：科技日报采访战旗村党支部书记高德敏，新闻标题：绿色发展，战旗村变“短板”为“优势”）不禁有人想问，战旗村究竟是如何做到的？成功的核心是什么？又是否具备普适性？今天，小编从土地入股、土地入市、自主经营三方面，告诉大家答案。
战旗村发展的第一步，是土地入股。
有“成都小普罗旺斯”之称的妈妈农庄，11年前被招商引资到战旗村。对于妈妈农庄的运营，战旗村以土地入股，年底保底分红的方式合作。妈妈农庄围绕花卉的观赏交易、旅游观光等形成了一个完整的产业链条，同时解决了战旗村120多人的就业。
战旗村发展的第二步，是土地入市。
早在2015年，战旗村被确定为集体经营性建设用地入市改革试点，原有的村办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地入市拍卖，以705.9675万元的总价成交。这宗面积为13.447亩的土地，在全川敲响了农村集体经营性建设用地挂牌拍卖的第一槌。
战旗村发展的第三步，是自主经营。
2018年，战旗村迈出跨越式发展的第三步，也就是打造“乡村十八坊”景点发展乡村旅游——利用本土工匠技术资源，还原旧时作坊生产方式，打造传统农耕文化记忆。
把乡村变景区，采取自主经营，给老百姓新的财富密码。迄今，战旗村经过近20年的发展和市场淘汰，产业结构进行了很大调整。全村现有13家企业，其中7家集体企业，6家民营企业，主要扎根于乡土资源，以农副产品加工、郫县豆瓣及调味品生产、食用菌生产和旅游业为主。从数据上看，战旗村村域经济总产值近3亿元，集体资产达5700万元，集体经济收入达450万元。
如何活用闲置宅基地
宅基地是农村集体建设用地的大头，也是农村文旅产业发展的新空间。统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。（注：该数据来自新华社，文章标题：中国农村宅基地“三权分置”改革将带来哪些红利？）目前国内对于闲置宅基地的使用主要有四个方面：
1）建设租赁住房，实行租购并举，缓解大城市住房压力。
2）开发共享农庄，打造城里人的田园梦。
3）盘活农村闲置房屋，探索养老产业新模式。
4）打造乡村民宿，吸引游客体验乡村文化和生活。
案例：红渡村
随着央视《新闻联播》《朝闻天下》的播出，《人民日报》《贵州日报》的肯定，新华社、大众网、凤凰网、新浪网等国内知名媒体的报道，“旅居农家·红渡村”在全国掀起了一股红渡热潮，究竟是什么原因，让贵州省余庆县红渡村从一个偏远、贫困的小山村，华丽蜕变为媒体、行业眼中的“宠儿”？
核心思路：激活闲置农居、闲置农田、闲置农民等资源
老百姓在“不离土、不离乡、不离业”的情况下，将闲置住房、庭院拿出来，打造成乡村精品民宿服务现代城市居民；将闲置农田连片集中规划形成农耕体验区；将有意愿向旅游服务经营转型和目前有剩余劳动力、剩余劳动时间的农户提升为旅游服务者。
开发模式：政府公建配套+企业示范引领+社会资本招商引入合作开发模式
1）企业示范改造：由村集体统一收回闲置资产，自主选择四户作为示范户，按照宿、食、业的精品标准进行打造，从户型类型选择上尽可能的一户纯手工木屋、一户全混砖结构、一户独立院落、一户两层楼阁的不同特色。可以返聘村民作为员工，同时村民可以获得房屋租金以及分红。
2）社会资本招商引入：与其它企业联合选择愿意参与的四户院落进行再改造，并建设苗族木楼特色民族建筑。
3）政府公建配套：基础道路配套、市政道路连接线建设、梯田观光木栈道环线建设、旅居农家污水处理配套的硬件设施与小型湿地完成。
如何活用农村山林、土地、房屋、农田
案例：中郝峪村
中郝峪村位于山东省淄博市博山区池上镇，博山大山深处，距城区 40 多公里。全村共 113 户、364 人，耕地面积 80 亩，山林、果林面积 2800 亩，是纯山区村。2013 年中郝峪村完成集体产权制度改革，实现了资源变资产、现金变股金、村民变股民的转变。将全村山林、土地、房屋、农田承包权等以经营权入股的形式成立了淄博博山幽幽谷旅游开发有限公司，通过公司来完善一、二、三产业机构框架，负责对全村所有经营性项目进行规划设计、经营管理，并统一进行利益分配，同时，代表村集体和全体村民对外合作。
开发理念坚持“以农民为主体、让农民共同致富”的理念，探索实施“公司 + 项目 + 村民入股”的综合性发展模式，全村人人是股东、户户当老板，休闲农业与乡村旅游一体发展。中郝峪村把乡村旅游作为美丽乡村建设的主导产业，农旅融合、旅商融合，从小微起步，步步规范，事事创新，不断探索山区村庄发展乡村旅游的新路子，并在2017 年实现乡村旅游综合收入 2800 余万元。先后获得了首批“全国休闲农业与乡村旅游示范点”“中国乡村旅游模范村”“山东省乡村旅游示范村”“好客山东最美乡村”和“乡村研学旅游目的地”等称号。
运营思路：公司利益紧密绑定，形成运营合力
做活“公司主导 + 村民入股”的统一运营管理模式：幽幽谷公司对村子进行统一开发、运营、管理和推广。村民以田地、农家乐、餐馆等入股运营公司，与公司利益紧密绑定，形成运营合力。一方面解决了中郝峪乡村旅游的服务标准、项目建设、品牌推广等问题，另一方面带动村民实现共同富裕。在公司里，村集体占 21% 的股份，剩下根据村民自有房产、果园、劳动力等各种资产价值配相应比例股份。除经营收入以外，每年获得公司分红。在经营上，公司统一负责村子的项目开发、运营和宣传。公司统一运营分配客人，业户只负责搞好接待、服务工作，不得擅自接待客人。村庄所有项目价格全部由公司统一制定、统一收费。
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